欧盟与“一带一路”: 认知、应对与中欧合作前景
时间:2019-08-05 14:15:48   来源: 公共外交季刊   发布:公共外交网



  欧盟对“一带一路”的动机及其影响认知总体积极,但喜中有忧。具体体现为:首先,欧盟认为中国提出“一带一路”倡议主要出于国内动机,同时可以缓解周边地缘压力并提升自身影响力。其次,对于“一带一路”的影响,欧盟重视经济机遇,肯定其域外政治意义,但担忧所谓的“市场规则”和欧盟内部的团结。其应对主要聚焦于构建共同立场、建立制度平台和实施战略对接。欧盟和中国有着提升贸易、促进“一带一路”沿线国家经济发展和政治稳定等共同利益,双方“一带一路”合作前景广阔。中国可以从和欧盟及其成员国开展双重对接,并与欧盟开展外溢性合作等方面入手推动中欧“一带一路”合作。

  

  欧盟是目前为止“一带一路”沿线唯一的发达国家地区,并对非洲等诸多“一带一路”国家发挥着传统的影响力。因此,欧盟对于“一带一路”倡议的成功具有重要的作用。我们需要深入分析欧盟对“一带一路”的认知和应对,方能更好地推进中欧“一带一路”合作。

  

  欧盟对“一带一路”的认知

  

  基于欧盟官方的回应、政策报告以及欧洲智库有关分析,欧盟对“一带一路”的认知可以从动机和影响两个方面进行归纳。

  

  中国提出“一带一路”倡议的动机

  

  欧盟有关报告在解读中国推出“一带一路”的动机时,主要从以下内部和外部两个方面入手。

  

  首先,国内经济和政治动机。欧盟认为,中国推出“一带一路”的主要动机是通过扩大贸易、增加对外投资以及海外基础设施工程等来解决国内经济问题,包括地区发展不平衡、产能过剩等,以继续推动中国经济增长。在欧盟看来,中国推行“一带一路”亦有国内政治动机。中国国内提出的两个一百年目标和中华民族的伟大复兴的实现,都需要中国国内经济保持较高的增长速度。因此,中国提出和推行“一带一路”倡议,希望借此倡议深化中国和周边国家的一体化,借助亚洲的经济发展引擎来确保国内经济增长和政治目标的实现。也就是说,“一带一路”是中国实现国内政治目标的途径之一。亦有报告指出,中国提出“一带一路”倡议,也是希望扩大新疆对中亚国家的出口,从而推动新疆经济的发展,更好地维护新疆的政治稳定。

  

  其次,外部复杂的地缘政治和战略动机。欧盟有关分析指出的外部因素主要有四点:第一,中国提出“一带一路”,是为了缓解周边地缘政治压力。中国在2013年秋天提出“一带一路”倡议时,中国面临复杂的地缘政治环境。中日关系由于日本修正主义和领土争议而跌到冰点;中美关系则由于美国的亚洲再平衡战略显得紧张,而南海争端使得中国和个别东南亚邻国的关系紧张。面临周边复杂的地缘政治环境以及和美国、日本的结构性竞争, 为了进一步实现和平崛起,中国提出“一带一路”倡议,把中国西部纳入其中,平衡内部经济发展的同时推行西行战略以及地区一体化倡议,借助和周边的经济一体化来缓解周边的政治压力,解决海洋和领土纠纷。第二,中国推出“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行,是由于美国一再制约中国,试图限制中国在本地区和国际经济、政治事务中的影响力,因此,中国希望借助“一带一路”及其有关机制,突破美国设置的种种限制,扩大中国的全球影响力和政治辐射范围。第三,中国希望借助“一带一路”成为亚洲、欧洲等地区的议程设置者,从而扩大自身的政治影响力。中国可以借助“一带一路”设立政府以及商业界的会晤、论坛和国际会议,推动“一带一路”转化为具体的经济合作协议。随着日益国际化和制度化,“一带一路” 会逐步成为各国政府和商业行为体互动的平台。中国可以借此成为亚洲、欧洲等地区的议程设置者,提升自己在国际事务中的发言权和主导权。第四, 从地缘战略利益而言,“一带一路”可以更好地确保中国的能源安全。这方面的分析有两种看法,一种认为,“一带一路”通过经济走廊连接中国西南部和印度洋,从而为中国的能源运输开辟更多的航线;另一种则认为,“一带一路”可以确保中亚各国对中国的能源供应,同时为中亚对中国的能源供应提供更加安全的供给路线,减少中东、非洲或者俄罗斯能源供应削减的负面影响。从报告的数量而言,欧盟认为中国提出“一带一路”倡议主要是国内因素驱动,同时也是缓解中国面临的周边压力、提升自身影响力的路径。

  

  “一带一路”对欧盟的影响

  

  从对中欧“一带一路”合作产生影响的角度出发,欧盟对“一带一路” 的认知可以从经济、政治、战略三个方面归纳如下。

  

  首先,经济意义是欧盟对“一带一路”的作用认知中最为重要的部分, 总体认知积极肯定。欧盟认为“一带一路”可以提升联通度、增贸易、促发展。具体而言,“一带一路”建设可以弥补基础设施投资的不足,提升欧亚大陆的互联互通水平,亦可与欧洲的泛欧洲交通网络相融合,提升欧洲内部的互联互通。与此同时,这些互联互通建设有助于缩短贸易运输时间,推动中欧贸易和“一带一路”沿线国家贸易,释放有关国家的发展潜力。在对“一带一路”的经济意义总体肯定的同时,欧盟方面也有着对于所谓“规则”的担忧。欧盟在多个场合一再强调“一带一路”倡议需要开放、透明、尊重国际规范。这些规则涉及项目竞争和投资、融资标准、环境标准、欧盟有关共同市场的政策和标准等。

  

  在政治层面,欧盟认为“一带一路”的推进有助于沿线国家的发展和稳定,提升中国的政治影响力,从而影响欧盟长期的战略和政策环境。这一影响体现于欧盟内部和欧盟域外传统势力范围两个方面。第一,中国的“一带一路”推动沿线投资和贸易的发展,有助于当地发展和稳定,从而减轻欧盟面临的非法移民和难民压力;同时,这也会提升中国在亚欧大陆、非洲和中东地区的政治影响力。因此,欧盟认为自身需要积极参与、推动有关规则制定,方可维持欧盟在这些地区的地位和影响。第二,中国单独对接欧盟成员国或候选国家,会提升中国对该国家的经济和政治影响力,削弱欧盟的影响,不利于欧盟内部的团结。这主要是针对中国在“16+1”框架下与中东欧国家的合作而言。

  

  对于“一带一路”的战略意义,欧盟的认知分为积极和消极两派。积极方面认为:第一,丝绸之路经济带的基础设施建设有助于亚欧大陆的经济发展和政治稳定,从市场开发和能源安全的角度而言,中国和欧盟均从中受益。第二,“一带一路”倡议有助于加强中欧在非传统安全领域的合作。比如欧洲议会的有关报告提出,欧盟可以在中亚的非传统安全领域深化中欧战略伙伴关系,借此在中亚地区发挥更大的作用。第三,有的分析认为,“一带一路”倡议与欧洲睦邻政策(European Neighborhood Policy)和欧盟的海洋安全战略有契合点,并可以与欧盟新的全球外交与安全战略形成合力。消极的观点则认为,“一带一路”是中国为了应对美国单极世界的挑战而提出,是对美国“亚太再平衡”战略的回应,会加剧中美之间的竞争。

  

  综上可见,欧盟对“一带一路”意义的认知整体较为积极,不过,我们也需要关注欧盟的双重特征和其成员国对“一带一路”的差异化认知。出于自身经济发展的需要,中东欧国家以及地中海沿岸的南欧国家更加注重“一带一路”的经济内涵,对潜在的投资和贸易机会非常欢迎,尤其是欧亚大陆基础设施联通计划。有部分国家则持更为复杂的态度,对于“一带一路”的战略影响较为谨慎,也更担忧中国投资会稀释欧盟投资规则和政治影响力。

  

  欧盟对“一带一路”倡议的应对

  

  欧盟应对“一带一路”的实质性举措始于2015年6月的第17次中欧领导人会晤,从言辞回应转向战略和制度对接倡议。应对的举措包括构建共同立场、建立制度平台、实施战略对接三个方面。

  

  首先,基于对成员国单独对接“一带一路”削弱欧盟影响力的担心,欧盟针对“一带一路”中欧合作力图构建共同立场,发出一致的声音。在“一带一路”背景下,欧盟2016年发布新的对华战略文件,阐述了中欧“一带一路”合作的原则,即遵守市场规则、国际规范,秉持开放原则;同时敦促成员国在开展与中国的合作时,必须和欧盟委员会、欧盟对外行动署和其他成员国合作,确保涉及欧盟权限的双边合作内容符合欧盟法律法规和政策,合作的效果要有利于欧盟整体的发展。在2017年5月北京举行的“一带一路” 国际合作高峰论坛前夕,欧盟委员会也专门发布共同信息文件,阐述欧盟就中欧“一带一路”合作的立场和意见。

  

  其次,欧盟坚持建立中欧互联互通平台,作为统一的制度框架平台来对接中国“一带一路”倡议。2015年9月底中欧经贸高层对话期间,双方签订了中欧互联互通平台谅解备忘录。欧盟希望把互联互通平台构建为应对中欧“一带一路”合作的制度框架,借此平台整体协调其成员国和中国的“一带一路”合作,推动有关“一带一路”项目的规则和合作机制的建立。中欧已组建联合工作小组促进“一带一路”与欧盟内有关互联互通倡议协作,并加强了与各领域的投资合作。小组成员由中方丝路基金专家和欧盟委员会、欧洲投资银行的人员组成。至此,双方就中欧对接“一带一路”制定的制度框架浮出水面。2016年6月和2017年6月,中欧双方召开了两次中欧互联互通平台主席会议,并召开了投融资合作专家组会议。双方就平台工作机制和示范项目优先行动清单已初步达成一致,并且就加强战略政策对接、推动示范项目实施、深化中欧班列、绿色低碳交通、通关便利化、标准和技术规范等多方面合作达成了共识。

  

  第三,推动并实施战略对接,即泛欧交通网络和欧洲战略投资计划对接“一带一路”。欧盟在最初评估时,便指出了“一带一路”与欧盟内有关互联互通倡议的互补性与合作性。2015年9月底,双方同意推动“一带一路” 与欧盟泛欧交通网络等互联互通倡议的协作。同时,中国宣布注资“欧洲投资计划”(又称“容克计划”),成为向该计划投资的首个非欧盟国家。这也意味着中欧已经开始了战略对接的推动进程。泛欧交通网络是欧盟在20 世纪90年代提出的泛欧网络的交通支柱,旨在构建欧盟内部的交通互联互通和管理对接,包括铁路、公路、航空、水运等,与“一带一路”的基础设施项目契合度很高。“容克计划”则于2014年底提出,包括三大方面:一是在不增加公共债务的情况下增加投资;二是支持关键领域的项目和投资,包括基础设施、教育和研发创新;三是消除行业及金融和非金融投资壁垒。投资的重点行业与领域包括:战略基础设施、数字和能源、产业中心交通基础设施、教育和研发、环境可持续项目等。该计划与“一带一路”倡议在投资领域和目标方面有较高的契合度。因此,在第17次中欧领导人会晤期间,双方决定对接两大倡议。

  

  中欧“一带一路”合作前景与对策建议

  

  欧盟内部忧虑重重。英国脱欧、难民问题、民粹主义兴起等,导致自身一体化发展停滞甚至面临倒退的危险,经济在债务危机以后一直增长乏力。因此,欧盟需要“一带一路”倡议带来的投资与经贸合作机会。在国际层面,美国总统特朗普更是主张“美国优先”,其反全球化主张加大了全球化的困难,战略收缩加剧了全球治理的不足。因此,中欧可以借助“一带一路”共同推动全球经济发展和全球化进程,弥补全球治理的不足,合作前景广阔。鉴于欧盟对“一带一路”的认知及其超国家和政府间混合型地区组织身份,中国可以从如下方面入手,进一步予以推动:

  

  首先,中国需要继续加强与欧盟层面的制度、战略对接和政策协调, 自上而下地推动中欧“一带一路”合作。从上述对欧盟认知和应对的分析可以看出,欧盟作为规范行为体,重视经济合作中的规则和标准,对中国与其成员国单独开展合作亦有所担忧。目前,欧盟也努力构建共同立场和原则, 正在向成员国施加压力建立统一制度框架平台。同时,在投资和贸易领域的政策决策中,欧盟拥有专属权限,影响着成员国的有关决策。因此,中方需要加强和欧盟层次的对接和政策协调,推动中欧互联互通平台的建立,通过该平台来协调规则和政策,推动欧盟和成员国层面的双重战略对接和项目合作。同时,“一带一路”是一个开放式倡议,仍处于不断发展的阶段,其具体的合作机制和规则也需要不断推出和完善,方可以保证合作的顺利进行和防范中长期风险。

  

  其次,基于成员国对“一带一路”的差异化认知,与成员国开展政策沟通和战略对接。由于在基础设施互联互通领域,欧盟和成员国共享决策权, 意味着欧盟制定部分共同政策,成员国参与欧盟决策并推行国别政策。因此,与成员国的政策沟通与对接,有利于影响成员国的认知,自下而上地推动欧盟制定有利于中欧合作的政策。

  

  第三,与欧盟开展第三方外溢性合作,共同推动“一带一路”沿线的发展和稳定。欧盟在这些地区拥有传统的影响力,对当地的法律和文化有更多的了解,中欧合作更加有利于“一带一路”建设的顺利开展。同时,欧盟有关成员国在一些领域拥有发达的技术和丰富的管理经验,中欧可以共同建设“一带一路”示范项目,助力“一带一路”的成功。

  

  王振玲:外交学院英语与国际问题研究副教授,中国外交理论研究中心副主任。


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