公共外交的理论发展过程
时间:2011-03-16 23:22:09   来源:   发布:公共外交网
  尽管公共外交的活动可以追溯久远,但长期以来主要作为军事、安全、经济等问题的附属物来对待。在西方,公共外交应当从第二次世界大战之后才开始逐渐引起注意。学者们对公共外交的重视则更晚,基本上从20世纪60年代才开始进行系统研究[1]。有学者认为,公共外交研究脱胎于文化外交研究,比如英国把公共外交称为文化外交[2]。如果按照这种观点,公共外交的研究起源应当追溯久远。事实上,公共外交和文化外交是不同的:前者是强调一国的政府对另一国的民众开展的着眼于塑造良好国家形象的交流和传播活动,所使用的手段不仅仅是文化手段,也包括经济手段、政治手段和其他社会交往手段;文化外交则是指国家仅仅运用各种文化手段推进其对外政策的实施,是一种强调政府之间的文化合作活动。当然,两者的目的相同,都是“在其他国家塑造自己的良好形象,以获取国外舆论的理解和支持,从而为外交政策的实施铺路搭桥。” [3]因此,从公共外交的提出来看,公共外交的研究应当从20世纪60年代算起。
 
  在上世纪50年代之前,美国关于公共外交的研究基本上停留在对外宣传和文化活动的研究阶段。1953年,美国国务院负责公共事务的前助理国务卿爱德华•W•巴雷特(Edward W. Barrett)出版了《真实是我们的武器》(Truth is our weapon)。当时国家安全委员会NSC-68号文件提出要和苏联展开大规模的竞争,在这种情况下,巴雷特认为应该把宣传作为同苏联竞争的一个重要武器。其实,正如他在书中所说,“美国的国会议员,正像一般的美国大众一样,对于宣传的内容普遍抱怀疑态度,但是,如果你以战争的面貌出现,从国会获得拨款就会很容易。”[4]可见,在巴雷特看来,公共外交等同于宣传,并且最终服务于美国政府外交政策的实际需要。另一位外交官奥伦•斯蒂芬斯(Oren Stephens)在1955年出版的《公正世界的事实:美国的海外信息活动》(Facts to a Candid World: America's Overseas Information Program)则直接把公共外交等同于“宣传”(propaganda),他认为独立宣言就是“第一个首要的宣传手册”[5]。总体来看,公共外交研究在20世纪50年代之前源自于战争的需要或者冷战的需要,比如巴雷特的著作从根本上是杜鲁门政府发动“真理之战”的工作心得,巴雷特作为直接的实施者对于宣传的巨大作用感同身受,得出美国应该把对外宣传作为外交的重要组成部分的结论并不奇怪。但是,宣传在美国上下的名声终究十分糟糕,因此,杜鲁门政府并没有确立把宣传作为政府机构的组成部分,公共外交没有在美国政府内部确立独立的地位。直到在战争中对宣传的效果深有感受的艾森豪威尔将军入主白宫之后,才在国会权威人物威廉•J•富布莱特、希肯卢伯、洛克菲勒等人的支持下,顶住麦卡锡主义的重重压力,于1953年8月1日建立了美国新闻署,开始确立公共外交的独立地位。尽管如此,公共外交的另外一些重要项目比如教育文化交流、政府公关等活动仍然在国务院的管辖之下,美国新闻署的职能也不明确,仅仅是“传播消息,而不应该再做超越这个界限的事情”,“美国新闻署不应该试图说服其听众相信什么。”[6]
 
  20世纪60年代,肯尼迪政府对公共外交比较重视,对公共外交的研究也进一步深入,特别是把教育文化交流纳入公共外交的轨道。肯尼迪当选总统之后不久,立即组织各方面对对外事务进行调查研究,在美国新闻署建立了弗里-戴维森(Free-Davison)特别调查委员会,对公共外交事务进行调查,并提交了一份相当有学术水准的报告,提出建议将国务院国际合作署的教育文化交流项目和商务部的国际展览活动移交美国新闻署,并将美国新闻署更名为“国际交流署”或者“美国文化交流署”[7]。同时,一些外交官也提议扩展美国新闻署的职能,“美国新闻署的目的应该是说服对方,而不仅仅是让对方了解。”[8]肯尼迪对这些意见都比较看重,但当时受到了参议员富布莱特等人的反对,肯尼迪总统权衡再三最终没有采纳。但是,肯尼迪总统采取了“只做不说”的策略,委派在美国新闻界颇有影响且在美国民众中家喻户晓的著名节目主持人、CBS的副总裁爱德华•R•默罗(Edward R. Murrow)担任美国新闻署署长(1961-1964)。默罗本身能力突出,曾经用朝鲜战争的事实报道反击麦卡锡主义,并且深受肯尼迪总统的信赖,在任期间解决了美国新闻署内部工作混乱的状况,并鼓励学者和外交官积极探索新的工作思路,推动了美国新闻署的工作开展,创立了业内同行一致称赞的关于新闻公正、社会责任、报道观念等方面的“默罗遗产和传统” [9]。同时,默罗对公共外交的支持和鼓励对学者们的研究影响巨大,一大批研究公共外交的著作出版,形成了一个小高潮。比如菲利普•库姆斯(Philip Coombs)于1964年出版的《对外政策的第四层面:教育与文化事务》(The Fourth Dimension Of Foreign Policy: Educational and Cultural Affairs )比较系统地研究了美国在国外开展的所谓“仁慈的教育文化交流活动”,以及如何通过这些活动来“反击共产主义的扩展”。[10]再比如罗伯特•布洛姆(Robert Blum)主编的《文化事务与外交关系》, (Cultural Affairs and Foreign Relations,Englewood Cliffs, 1963)、泰瑞•L•狄贝尔和沃尔特•R•罗伯茨(Terry L. Deibel and Walter R. Roberts)主编的《文化与信息:两项外交政策功能》(Culture and Information: Two Foreign Policy Functions,Washington, 1976)、查尔斯•弗兰克尔(Charles Frankel)出版的《被忽视的对外事务:美国的对外教育与文化政策》( The Neglected Aspect of Foreign Affairs: American Educational and Cultural Policy Abroad,Washington, 1966)、阿瑟•霍夫曼(Arthur S. Hoffman)主编的《国际传播与新外交》(International Communication and the New Diplomacy,Bloomington, 1968)、查理斯•A•汤姆森和沃尔特•H•C•莱威斯(Charles A. Thomson and Walter H.C. Laves)出版的《文化关系与美国对外政策》(Cultural Relations and US Foreign Policy,Bloomington, 1963年罗伯特•E•埃尔德(Robert E. Elder)出版的《信息机器:美国新闻署与美国外交政策》(The Information Machine. The United States Information Agency and American Foreign Policy,Syracuse University Press,1968)。此时的研究已经明确提出了公共外交(public diplomacy)的概念,在内涵上也开始注重教育文化交流活动,进而把信息活动和教育交流活动作为公共外交的主要工作内容,公共外交的框架已经确立。
 
  但是,这些研究成果基本上实践性和操作性更强一些,缺乏理论性和分析性,被看作是“另类思考”,虽然观点新颖,充满创意,但在有无必要、其效果如何等问题上都没有很好地解决,相比美苏冷战和维护国家安全的大格局,公共外交显然缺乏依托的现实基础。因此,这些研究成果并没有及时地被政府接受,影响也极为有限。进入上世纪70年代之后,现实主义外交思维根深蒂固的尼克松-基辛格政府外交班底对公共外交更是不屑一顾,对他们来说,东西方之间的意识形态冲突仅仅是使得美国的大战略更加复杂化,真正推动意识形态缓和的不是公共外交,而是禁止核军备竞赛、承认欧洲的现状以及促进商业关系[11]。因此,外交理论研究界和外交官把研究的主要着眼点集中在军备竞赛、国际冲突、国际危机以及外交决策过程研究等方面。
 
  进入上世纪80年代之后,由于卡特和里根总统对公共外交都比较重视。卡特将美国国务院教育文化事务局与美国新闻署合并,改称美国国际交流署。同时,将对外宣传咨询委员会与教育文化事务咨询委员会合并,改称美国公共外交咨询委员会,专门负责对美国的公共外交实施情况进行评估和研究,出版年度报告。里根总统则在此基础上增加了美国新闻署的预算,任命自己的朋友查理斯•L•威克担任美国新闻署署长,并且实施“民间倡议”(Private Sector Initiative)和“真理工程”(Project Truth)两大计划,建立了全国民主基金会,美国公共外交的局面大大扩展,也带来了公共外交研究的飞速发展,一大批专门研究公共外交的理论著作和文章问世。美国斯坦福大学国际研究所战略研究中心的肯尼思•L•阿德尔曼(Kenneth L. Adelman)在1981年的《外交季刊》上发表文章《为美国鼓呼:当今时代的公共外交》(Speaking of America: Public Diplomacy in Our Time) ,文中认为,“作为一种传递人类价值和实施外交政策的工具,公共外交在过去被长期漠视。它能够提高美国的国家利益,更能够把自由带到专职政治的灰暗区域。”而且,“个性(指里根对公共外交的重视)、技术(全球通讯网络)和历史(伊朗和阿富汗亲美势力的削弱)的归于一统,为这种努力提供了成熟的条件。”[12]因此,作者主张美国政府应该大力加强公共外交,塑造良好的国家形象。同时,一些专门研究公共外交的理论著作相继问世。比较有代表性的有:艾伦•C•汉森(Allen C. Hansen)在1984年出版的《美国新闻署:计算机时代的公共外交》(USIA: Public Diplomacy in the Computer Age),该书初版于1984年, 再版于1989年,是少有的系统研究美国新闻署的著作,主要从世界的计算机化角度分析美国新闻署地位和职能的巨大变化。特别是详细考察了美国新闻署如何实现其使命以及如何进行改进,并对未来可能发生的变化以及第三世界国家如何开展公共外交进行了可贵的研究,是研究公共外交的必备参考资料。另外,还有理查德•F•斯塔尔(Richard F. Staar)1986年出版的《公共外交:美苏之间的折冲》(Public Diplomacy: USA Versus USSR),肯尼思•L•汤姆森(Kenneth W. Thompson)1987年出版的《花言巧语与公共外交:回归斯坦顿报告》(Rhetoric and Public Diplomacy : The Stanton Report Revisited),基弗德•马隆(Gifford D. Malone)1988年出版的《政治倡议与文化传播:组织国家的公共外交》,现供职于华盛顿战略与国际研究中心的前美国新闻署官员戴维•I•赫克奇考克(David I. Hitchcock)1988年出版的《美国公共外交》(U.S. Public Diplomacy)等都是该时期公共外交研究的重要成果。上世纪80年代的公共外交理论研究在60年代确立的概念基础上,逐渐思考一些理论性问题,比如公共外交的社会基础、公共外交与政治传播、公共外交的技巧以及规律等等,触及到了一些深层次的理论问题,但仍旧缺乏系统性,在逻辑上也比较粗糙,就事论事的研究仍然占据了主流地位。
 
  冷战结束之后,一些学者继承了上世纪80年代学者们的研究成果,开始从全球化和信息社会的发展宏观趋势出发,从外交公开化和国际互动的宽广视野审视公共外交的历史发展和理论逻辑。比较有代表性的著作主要有三本:
 
  1990年,乔治城大学的汉斯•N•塔克出版了《与世界交流:美国海外公共外交》(Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas)一书,作者在书中承认外交谈判保密的必要性,但认为外交关系不能仅仅依靠传统的外交实践进行管理,公共外交已经成为一个国家国际生活的重要组成部分[13]。作为一个退休的前职业外交官,塔克通过考察美国新闻署和美国新闻服务处的运作情况对公共外交的实施者进行了评估,特别是媒体在其中所发挥的作用,特别考察了四个主要的案例:1950年代中期美苏之间的文化关系、在巴西开展公共外交、与德国新一代交往以及1980年代在西德部署中程导弹。塔克得出结论,公共外交机构的职责是提供美国的多样性和整体画面,公共外交的可靠性依赖于其可信性和综合性。塔克的研究虽然没有强调外交艺术的政治和道德水准,但是他提供了一种重要的机制和文件,外事官员借助它可以影响外国公众的态度和意见。可以说,该书为公共外交和国际政治传播提供了一本有用的手册[14]。
 
  1994年,杰鲁尔•B•曼海姆(Jarol B. Manheim)出版了《战略公共外交与美国外交政策》(Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy the Evolution of Influence : The Evolution of Influence)。曼海姆认为,战略性的公共外交(以前通常称为宣传)从12世纪开始就存在了,虽然从中世纪以来在方法上更加复杂,但其目的没有发生任何变化,即通过影响外国公众和精英舆论来获取对该国外交政策的优势。值得一提的是,作者将“形象管理”置于美国外交政策日程之中,通过与新闻记者、政治顾问、关键的政府官员进行访谈,考察这些活动在规模和复杂性上的变化,特别是通过海湾战争等案例的分析,并进一步对媒体对新闻进行管理的内容进行系统评估,以发现公共外交与外国舆论的影响力大小[15]。作者通过十五年的悉心研究写成本书,成为外交政策、媒体研究以及政治学研究的重要参考书,在美国比较有影响。
 
  1994年,密执安大学卡尔文学院的罗伯特•S•福特纳(Robert S. Fortner)出版的《公共外交与国际关系》(Public Diplomacy and International Politics: The Symbolic Constructs of Summits and International Radio News),该书从传播学的角度考察1987-1990年期间美苏之间的高峰会议,集中考察广播电台对峰会的报道情况,对每一方在公共外交实施上成败进行评估,特别是对两国在报道策略上存在的问题以及改进的思路提出了有见地的对策。
 
  总体来看,上世纪90年代美国公共外交的研究更加细致,选题也更小而且多样化,理论思考进一步深入。尤其是,把公共外交的研究引入了传播学的轨道,开始在理论立足点上确定为政治学和传播学的交接地带。上世纪90年代的研究缺陷是没有很好地确立公共外交的学术支撑点,在理论逻辑上还具有一定程度的摇摆性。同时,在美国国内学术界的影响仍然不大,不少人还习惯上把公共外交等同于宣传,在冷战结束的总体背景下,一些传统战略思维浓厚的保守人士(比如参议员杰西•赫尔姆斯)极力主张取消美国新闻署,将其合并到国务院,1999年10月1日,美国新闻署正式并入国务院,成为政党斗争的牺牲品。
 
  然而,情况很快就发生了变化。“9·11”恐怖事件发生之后,公共外交得到了媒体、国会和美国思想库等部门的重新关注。对于“9·11事件”,美国上下都在苦苦思索为什么这样的悲惨事件会在美国上演?人们很快便把主要问题归结在公共外交的不得力上[16]。可以说,“9•11事件”给自负的美国人上了惨痛的一课,媒体、国会、思想库等机构自2001年9月11日以来,举办了大量的听证和调查活动,都在反思“为什么受伤害的是美国?”、“美国为什么成为恐怖分子报复的目标?”著名的盖洛普民意测验所对美国在世界上的国家形象进行了民意测验,结果发现有53%的调查者认为自己不喜欢美国,特别是在穆斯林世界,对美国的敌对、反感甚至仇视正在升级[17]。美国人经过反思发现,憎恨美国的“不仅仅是伊斯兰人和阿拉伯人,甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”,“美国的自大、自私、伪善、自我沉迷与轻蔑其他国家的形象深深种植在全世界人心里”,“美国的形象问题不仅是地区性的,也是全球性的。”[18]于是,关于加强美国公共外交的呼声不绝于耳。在美国外交界颇有影响的对外关系委员会于2001年11月召集了一批独立任务小组,集结政府、媒体、公共关系以及回教与区域研究专家,共同研究美国面临的外交困境,得出结论是:“公共外交必须成为美国外交政策中的中心要素。”[19]
 
  从2001年9月11日起,美国《外交季刊》、《华盛顿季刊》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》等报刊杂志发表了大量关于公共外交的论文,大部分论文的主旨是从各个角度论证美国开展公共外交的重要性和紧迫性,虽然不少文章缺乏理论思考,但的确从不同领域出发得出了类似的结论。同时,一些著作也先后推出,比如兰斯•本奈特(W. Lance Bennett)2003年出版的《新闻:幻象的政治学》(News: The Politics of Illusion)、桑德拉•西尔伯斯泰恩(Sandra Silberstein)2002年出版的《话语的战争:语言、政治学与9•11》(War of Words: Language, Politics and 9/11)、布雷吉特•纳克斯(Brigitte Nacos)2002年出版的《大众媒体恐怖主义:媒体在恐怖主义和反恐怖主义中的角色》(Mass-Mediated Terrorism: The Central Role of the Media in Terrorism and Counter terrorism)等。这些研究大部分集中于对“9•11事件”之后开展公共外交的理论依据、实施对策、注意的问题进行分析,由于时间比较短,研究略显粗浅。但是,不难想见,在今后五年左右的时间里,必定涌现出大量关于公共外交研究的成果。美国的公共外交研究正在迎来一个崭新的时代。
 
  在全球化时代,任何国家在实施公共外交时,都必须遵循一般的运作规律。
 
  从内涵上来说,公共外交是一种公众取向的双向交流过程;
 
  从目标上来说,公共外交具有知名度、美誉度和认同度的不同层次追求;
 
  从战略上来说,公共外交是一种目标细分的针对性极强的外交作业;
 
  从组织上来说,公共外交是一种具有协同性的政治支援体系。
 
  任何一个国家在开展公共外交的时候,都必须把握公共外交的内在规律,并与本国的外交实际结合起来,开创具有本国特点的公共外交。

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