什么是公共外交?
时间:2011-03-16 23:20:36   来源:   发布:公共外交网
    公共外交(publicdiplomacy,又译作公众外交)作为一种外交实践古已有之,但理论层面上对公共外交的研究则是在二战之后,并且这一研究主要集中在国外,尤其是美国。冷战期间,美国政府实施的积极而广泛的公共外交对美国赢得冷战的胜利起到了极为重要的作用。冷战之后,公共外交在美国一度受到冷落。“9・11”之后,美国学界和政界反思美国的对外政策,公共外交研究重新受到重视。
    “公共外交”作为一个术语,首次出现是在1965年,当时美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩(EdmundGullion)将其定义为:“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域:政府对其他国家舆论的开发,一国私人利益集团与另一国的互动,外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”在当时,公共外交主要指美国新闻署所从事的非传统性外交活动,如包括国际广播在内的信息活动及教育文化交流活动等。1987年,美国国务院《国际关系术语词典》把公共外交定义为:“由政府发起交流项目,利用电台等信息传播手段,了解、获悉和影响其他国家的舆论,减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念,避免引起关系复杂化,提高美国在国外公众中的形象和影响力,进而增加美国国家利益的活动”。1997年美国政府将新闻署并入国务院时的政策设计小组认为公共外交是通过理解、增进和影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现。
    美国学界对公共外交也有各种不同的界定,其中以汉斯・N・塔克(Hans・N・Tuch)的观点最为典型。他认为公共外交是“为了更好的推行美国的对外政策,减少美国同其他国家的误解和猜疑,由政府开展的塑造海外交流环境的努力。”
    从国外的公共外交实践看,公共外交具有四个基本特征:
    一是行为对象是另一国的公众。公共外交的对象应当针对外国的公众舆论,通过影响外国的公众舆论,进而影响外国政府的外交政策。
    二是行为主体是一国政府。如果仅仅是民间的交流和社团之间的交往,不能看作是公共外交的内容。比如企业之间的贸易联系,大学之间的友好往来,社会公众的旅游活动以及社会组织之间的联谊活动等等,都只能是民间交流,不能算作是公共外交。也就是说,只有当一国政府出面组织或者幕后支持,按照政府的意志,向外国公众舆论和非政府组织提供消息,组织交流,间接影响外国政府外交政策制定的活动,才能算是公共外交。
    三是行为方式是间接的。开展公共外交,不是政府和政府之间的直接交往,而是通过非政府组织和公众舆论间接进行。当然,信息的提供者可以是政府机构,也可以是民间组织,具体如何公布可根据实际情况需要。但是作用的着力点一定是外国的非政府组织和社会公众舆论,通过他们影响他国政府的政策,进而实现自己的目的。公共外交的努力在很大程度上是改变另一国政治生态的做法,通过塑造有利于自己的政治生态,促进有利于自己的政策产出。
    四是行为目的最终是维护和实现本国的国家利益。所有外交活动的目的都是为了促进国家利益的实现。公共外交作为外交形式中的一种,当然也是以国家利益为最终目的。只不过它是通过创造有利的国际环境进而促进国家利益的实现。
    根据公共外交活动的基本特征,我们可以将其定义为:公共外交主要是由一国的政府为了实现本国的国家利益,对国外民众展开的旨在创造有利于本国的国际环境的外交活动。
    为了更好地理解公共外交的定义,有必要把它与几个相关的概念进行简单的比较:
    一是“公共外交”不同于“公共事务”(publicaffairs)。“公共事务”主要着眼于国内事务。外交工作中的“公共事务”主要强调向公众、媒体或者其他机构提供关于政府目标、政策和活动的信息,其最大任务是让国内民众获悉政府政策和目的。公共外交则强调向外国公众传播信息、交流思想、影响舆论,塑造良好的国家形象,是一个对外事务范畴。
    二是“公共外交”不能简单地被认为是“公开外交”(opendiplomacy)。公共外交是相对于传统的政府间外交而言的,公开外交是相对于秘密外交而言的。公开外交仅仅涉及政府在开展外交的时候要公开有关的外交政策,让公众了解外交内幕的一面,但更主要的在于公开政府外交行为,接受公共的监督。公共外交则不然,其主要意图是通过对其他国家的公众、舆论以及非政府组织开展解释和说服的工作,通过社会的力量推动对象国政府采取有利于公共外交开展国的政策。从外交对象上来讲,公共外交的对象是外国公众,公开外交的对象是外国政府和本国民众。当然,两者并非截然不同,而是彼此有着十分密切的联系。公开外交为公共外交创造必要的前提条件,公共外交为公开外交提供了更加有力的动力。
    三是“公共外交”有别于“政府外交”(officialdiplomacy)。政府外交是指一国政府与另一国政府的外交互动,直接表现为通过国家使馆开展外交活动。而公共外交的对象除了一国政府外,更主要的是其他国家的民众和非政府组织;政府外交所关注的问题与国外政府的行为和政策有关,而公共外交关注的是国外公众的态度和行为。
    四是“公共外交”不同于“民间外交”(或民际外交civildiplomacy)。公共外交是以公众为受体的外交形式,即一国政府对他国民众的外交活动;而民间外交则是以公众为主体的外交形式。
    国际关系发展到今天,随着全球化的发展,市民社会的发育,公众对国际事务的兴趣已经与日俱增,除传统外交活动外,政府日益感觉到有使国外舆论充分了解其外交政策的需要。公共外交作为一种外交形态在外交行为中越来越重要。现在,已经有不少国家如美国、俄罗斯、新西兰、文莱、法国、英国等开始设立专门的外交机构,通过各种途径,提供有关资料向外国公众介绍本国的外交政策。

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