欧盟国家对“一带一路”的认知与评价:基于ETNC智库报告的分析
时间:2017-11-28 09:43:11   来源: 公共外交季刊   发布:公共外交网

  欧洲处于“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”交汇之处,对“一带一路”倡议的顺利实施具有重要价值。能否借助“一带一路”契机深化中欧关系、推进中欧合作,首先取决于双方对这一战略背景下所面临机遇与挑战的认知。根据欧洲智库中国研究网络(ETNC)最新发布的研究报告,“一带一路”战略实施以来,欧盟国家对这一战略的认知有一定的差异,并且因为认知角度的不同导向更为积极或较为保守的态度。中国需要认真倾听来自欧盟国家的声音,通过更有针对性的公共外交活动消除误解,扩大共识,为“一带一路”建设构建良性的国际舆论环境。
  
  “一带一路”倡议的顺利实施离不开沿线国家的理解和支持。欧洲是发达国家最集中的地区,是当今世界最重要而独特的力量。欧洲国家—特别是欧盟成员国对“一带一路”的意见与回应非常重要。欧洲智库中国研究网络聚集了来自欧洲各国政策研究机构的中国专家,于2016年12月发布了题为《欧洲和中国的新丝绸之路》的研究报告。该报告汇集了“一带一路”在14个欧盟成员国的分析调查,包括所有较大国家和许多中等规模国家,除了巴尔干地区和波罗的海国家之外,欧盟内的所有地理分区都有代表,对我们理解欧洲对“一带一路”的认知具有重要参考价值。
  
  “一带一路”在欧盟各国的落地情况
  
  迄今为止“一带一路”在欧盟国家的实施主要是铁路和港口建设项目,主要项目如表1所示。


  
  表1:智库报告中欧盟国家与“一带一路”的正式项目活动
  


  在港口项目中,希腊的比雷埃夫斯港是海上丝绸之路框架下通往东南欧与中欧之间的门户,该项目是欧洲被明确定位为“一带一路”的少数大型项目之一,最具代表性。该项目旨在增加中国商品在东南欧和中欧的销售。中国远洋运输公司对该项目的投资达到43亿美元之多,在2016年夏季又大幅扩大了在比雷埃夫斯港务局的控股股份。
  
  铁路项目中最具代表性的是匈塞铁路项目。该铁路通过马其顿、塞尔维亚、匈牙利连接比雷埃夫斯港到中欧和西欧。新轨道可行驶时速达每小时200公里的高速列车,大大缩短中国集装箱抵达欧洲中心的时间。报告分析,中国通过匈塞铁路项目可以为本国建筑公司创造机会,解决产能过剩的问题,而匈牙利期待在转让费上受益,但物流专家认为可能要到2400年才能实现收支平衡。该项目因此被认为给中国带来的利益大于对匈牙利的利益。
  
  这份报告指出,在上述项目中,有部分项目被打上了“重新包装”的标签,若干项目的敲定时间是在“一带一路”倡议提出之前,例如德国“一带一路”项目的五条中德铁路中有两条已于2013年之前启动;波兰和中国的罗兹—成都线和苏州—华沙线这两条货运铁路,以及格但斯克和上海之间的集装箱海运服务,也因符合“一带一路”的理念而被重新整合到规划之中。报告分析,这种现象的存在并不完全是出于宣传需要,也是因为欧洲公司试图抓住“一带一路”战略带来的机遇,认为使用“一带一路”的标签会使欧洲公司更容易在中国找到合作伙伴。
  
  欧盟国家对“一带一路”倡议的认知差异
  
  认为“一带一路”是经济行为
  
  对“一带一路”不同的认知角度导向不同的判断和态度。总体而言,采用经济视角看待“一带一路”的国家和部门会以积极的态度去回应、寻找合作契机。报告显示,英国、西班牙、波兰、荷兰等个别欧盟国家的中央政府、地方政府和工商界更倾向于将“一带一路”的实施视为经济行为。部分国家政府,尤其是中东欧和地中海沿岸国家的政府,急切希望跳上“一带一路”许诺的充满着金融投资机会的列车。西班牙政府明确将“一带一路”看做经济机会而不是地缘政治威胁。他们预期在建筑和大型基础设施的管理、文化旅游和食物出口方面找到新的增长点。波兰政府也希望借“一带一路”拓展新的交通物流,扩大波兰对中国内陆和海上的出口。鉴于波兰政府计划实施再工业化和改善基础设施,“一带一路”有可能带来的中国投资对波兰显得尤其重要。波兰对“一带一路”经济行为的积极认知显然是波兰内部的发展战略与中国的战略协同增益所致。
  
  英国将“一带一路”视作商业合作平台,积极响应。英国财政部部长奥斯本访问新疆时表示支持“一带一路”倡议、加入亚洲基础建设银行,均被视为英国积极参与“一带一路”标志性的举措。英国期望在第三国市场的“一带一路”工程中成为中国的合作伙伴和融资枢纽,这在一定程度上,显示出英国是以积极开放的态度接纳中国在全球事务中特别是经济事务中日益增长的影响力。
  
  报告认为,一般而言,欧洲国家地方政府和工商界希望抓住吸引中国投资的机会,以推动区域经济发展以及与贸易相关的基础设施建设,如萨拉戈萨、瓦伦西亚和罗兹等西班牙、波兰国家的地方城市都积极运作,试图挖掘合作潜力;在中央政府层面没有对“一带一路”进行正面解读的国家,如德国和法国,其很多地方政府如汉堡、里昂和杜伊斯堡地方政府却持积极态度。
  
  一个值得关注的问题是,将“一带一路”战略视为经济行为的欧洲国家也仍有一些担忧和疑虑,主要是担心“一带一路”打破现有竞争格局和利益平衡,荷兰就曾表示过对比雷埃夫斯港会与鹿特丹港口形成竞争关系的担心。
  
  认为“一带一路”是政治行为
  
  从地缘政治的角度将中国推进“一带一路”视为政治行为的国家往往持有“中立”“谨慎乐观”“有待观察”等较为被动的态度。报告认为,德国、法国等欧盟大国都持有这一态度倾向。
  
  这些欧盟大国认为“一带一路”倡议是中国在国际事务上影响力日益增强的象征,中国的触角已经伸向欧洲,甚至已经深入欧洲,会影响、重塑甚至复杂化欧洲的格局;中国越来越愿意在国际重大问题包括基础建设发展、金融甚至贸易全球治理改革和国际安全上有所作为;与“一带一路”相联系的亚洲基础设施投资银行已经在某种程度上展现了改变世界经济格局的可能性。
  
  法国政治精英倾向于在中美争夺影响力的大背景下理解“一带一路”倡议,认为这一雄心勃勃的计划极有可能在地缘政治、经济、战略中造成深远的影响。法国防务机构谨慎关注中国海军的发展及军事物流建设,认为随着中国海利益的扩大,中国保护其利益的必要性也会加强,这会与法国的传统影响辐射圈相冲突。
  
  报告指出,近期欧盟各国主流媒体的报道也表露出这一苗头。以德国、西班牙等国媒体为代表,凡是对“一带一路”进行深入报道的媒体,几乎都开始倾向于从地缘政治角度来警告该倡议给本国带来潜在威胁的可能。
  
  认为“一带一路”是中国公共外交的“叙事概念”
  
  除了上述两种观点,该报告还提出了一个较为独特的解读视角。因为中欧连通的实质性合作到目前为止较为有限,且在推进过程中也缺少扎实的规划,报告认为“一带一路”战略更多的是一个用以叙事的“概念”,用以表达中国在亚欧大陆和非洲的发展是包容性的并且有利于全人类共同利益的诉求,在相当程度上体现为中国在公共外交方面的努力。
  
  报告将中国的公共外交努力分成两种方式,一种是高层推广,即中欧国家政治精英和商业精英通过双边会议和联合活动进行的沟通和互动,如2016年2月德国外交部和中国驻柏林大使馆联合主持“一带一路”采购演习。报告认为,中国高层推广活动越来越积极主动,最为突出的是中国国务院外事委员会主任傅莹访问波兰。傅莹敦促中欧国家放宽行政壁垒,并提出第一个解决这个问题的国家很有可能成为丝绸之路的物流中枢。报告认为此举意味着中国的宣传政策开始向鼓励国家间利益竞争转变。
  
  第二是文化外交手段,这将逐渐成为“一带一路”在欧宣传的主流形式。例如,在德孔子学院组织了一系列以“一带一路”为主题的文化活动,包括学术会议、音乐会和舞蹈节等;在捷克、法国、德国、葡萄牙、西班牙等国家举办国际会议、研讨会和论坛,邀请与会的学者、专家以及非政府组织对“一带一路”贡献才智,提出建议和批评。这样的形式被认为是一举两得,既可以为倡议宣传寻找听众,又可以进行沟通和政策的微调。
  
  欧盟国家对“一带一路”实施策略的认知
  
  报告称,尽管中国声称“一带一路”战略是包容性的,欢迎所有欧盟成员国乃至所有欧洲国家提出的联合活动,实际上,在“一带一路”的具体开展过程中,中国对欧盟成员国并没有一视同仁,而是有所侧重。报告认为中国在实际行动上主要针对两个地区开展行动,一个是中欧和东欧(CEE),另一个是欧洲地中海国家(南欧,尤其是希腊)。
  
  在中东欧方面,中国主要通过16+1机制来促进“一带一路”,这个机制的核心是16个中东欧国家的领导人和李克强的年度首脑会议。斯洛伐克、波兰、匈牙利及其他中欧和东欧国家,在2015年11月苏州举行的中东欧16+1峰会期间,作为第一批国家在“一带一路”倡议上签署了备忘录。报告认为,从中东欧国家的角度来看,“一带一路”倡议是中东欧“16+1”和更广泛框架的特殊整合,这一框架与欧盟和中国的战略合作伙伴关系密不可分。如捷克于2015年成立了非政府组织布拉格丝绸之路研究会(NSRIP),补充了现有的中国—捷克对话框架。
  
  欧洲地中海国家没有“16+1”这样的机制,但报告认为,中国对6个南欧国家包括希腊、马耳他、塞浦路斯、意大利、西班牙和葡萄牙都表达了在农业和海上合作领域建立合作机制的兴趣。报告认为,中国对地中海国家的重视从大量正式项目的落地就可见一斑,耗资巨大的希腊比雷埃夫斯港项目是“一带一路”项目的标志之一;中国船运公司和中远公司也都对意大利的各港口投入了大量的资金;西班牙的马德里是最长的中欧铁路的最后一站,等等。报告分析,中国对西班牙和葡萄牙的重视,是因为这两个国家由于历史原因仍然在非洲和南美洲保有广泛的影响力,他们可以作为桥梁帮助中国推进“一带一路”在这两个地区的开展。
  
  总体而言,这份报告反映出“一带一路”从中国首倡的国家战略发展为一项国际性议程和多边行动,面临着诸如投资项目能否可持续良性运作、不同国家的实际需求和利益协调、既有合作平台与新兴合作机制的整合与发挥协同效应等方面的挑战。解决这些问题考验中国的政治智慧,也需要凝聚“一带一路”沿线国家的共识,共同探索更具创造性的解决方案。
  
  从公共外交的角度而言,好的公共外交始于倾听。在通过互利互赢的合作本身来增信释疑的同时,针对相关国家的疑虑,我国可考虑开展更具针对性的公共外交活动,提高“一带一路”战略“民心相通”工作的有效性。考虑到欧洲国家媒介议程—公众议程—政策议程之间存在的互动关系,除了主动设置议程,还要进一步争取影响对相关议题的解读框架,尤其要加强对目标国主流媒体的公共外交工作,以期引导公众舆论,为“一带一路”框架下的合作进行舆论铺垫;此外,城市公共外交大有可为,通过务实而灵活的城市公共外交可激发中欧国家地方政府在“一带一路”战略中的潜力,构建中欧城市网络联盟,以促进“一带一路”战略实施的良性运转。
  
  欧亚:外交学院副教授,外交学院公共外交研究中心研究员。
  
  夏玥:外交学院2016级研究生。

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